特許經營權: 巴西

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特許經營權: 巴西


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2020年5月19日在巴西圣保羅國際機場拍攝的拉塔姆航空公司客機(前)


    特許經營對巴西基礎設施建設和經濟社會發展發揮了重要作用,同時在一定程度上擴大了政府的資產規模。


謝文澤 巴西正在開展新一輪大規模特許權拍賣,有評論戲稱,巴西正在“賣空自己”。事實上,巴西不是要“賣空自己”,而是要“做實基礎”。通過拍賣特許權,吸引私人投資,發展基礎設施,為經濟社會中長期發展打下良好基礎。


初見成效


  此輪拍賣被稱作政府與私人的“投資合作伙伴計劃”。特許權拍賣向全球開放,各國“有資格、有意愿、有能力”的企業均可參加競標。每個特許權對應一個項目,中標方需遵照所簽訂的特許協議,履行投資和項目運營職責。絕大部分項目的業主和發起方是聯邦政府,一小部分項目是州政府和市政府,這些項目可稱作“政府項目”。另有個別項目屬于私人企業,可稱作“私人項目”。


  2021年巴西聯邦政府舉行了60多次拍賣,聯邦政府的特許權拍賣收入約510億雷亞爾(1雷亞爾約合1.25元人民幣)。根據特許協議的約定,實施這些項目的投資總額約為3340億雷亞爾。較為引人注目的特許權拍賣涉及22個機場、東西一體化鐵路伊列烏斯-卡埃蒂特路段、5G、油氣資源等。


  例如,當年9月3日簽訂特許協議的東西一體化鐵路伊列烏斯-卡埃蒂特路段,協議總投資33億雷亞爾,特許經營期35年,該路段長約537千米,是巴西東西鐵路的東部路段,也是巴西-秘魯兩洋鐵路備選線路的東端部分。2021年巴西還完成了首輪5G競拍,10家電信運營商中標,聯邦政府的拍賣收入48億雷亞爾(用于發展5G網絡的協議投資總額約424億雷亞爾)。墨西哥的美洲電信(Claro)向巴西聯邦政府支付15億雷亞爾特許權費,計劃投資122億雷亞爾,在巴西利亞和各州州府建設5G網絡。


  2019~2021年完成的131個特許權拍賣,為巴西聯邦政府帶來了1483億雷亞爾的財政收入。根據特許協議,實施這些項目的投資總額高達8200億雷亞爾。在特許協議的約束和激勵下,盡管受到新冠肺炎疫情的嚴重沖擊和影響,2021年巴西的固定資產投資大幅增長,投資率(投資占GDP的比重)由疫情前的15%左右提高至20%左右。2021年巴西GDP增長率為4.5%左右,固定資產投資大幅增長發揮了重要作用。


寄予厚望


  絕大部分拍賣采用“最高價中標”或“最低價中標”,尤其是交通基礎設施項目。例如,根據巴西的公告信息,圣保羅的坎波德馬爾特機場特許權費底價為3.552億雷亞爾,特許經營期限為30年,“最高價中標”(支付特許權費最多者中標)。


  另一項目MRS貨運鐵路運行于巴西東南部的圣埃斯皮里圖、米納斯吉拉斯、里約熱內盧、圣保羅4州,運營里程1686千米,1994~2024年的30年特許運營周期即將到期,計劃進行新一輪特許經營周期的招標,特許權費底價為20.7億雷亞爾,“最高價中標”,特許經營期30年,鐵路維護和更新投資約需167.7億雷亞爾,目前的運營企業有優先權。而高速公路項目大多采用“最低價中標”,即收費最低者中標。


  2021年12月巴西政府公布了《2021~2050年基礎設施一體化計劃》,未來幾年,將通過改革監管體制,優化營商環境,吸引私人投資,使每年用于基礎設施建設的投資能夠達到GDP的2.5%;未來15年內,這一比重提高至3%以上。該計劃推出了132個大型項目,其中包括21個鐵路項目、10個高速公路項目、6個港口項目、11個電信項目和29個水電項目。


  2022年巴西計劃拍賣153個特許經營權,協議投資總額預計可達3800億雷亞爾。如果2022年的拍賣計劃能夠順利實施,加上2019~2021年簽訂的特許協議,4年間的協議投資額累計可達1.2萬億雷亞爾。巴西希望通過特許權拍賣,吸引私人投資,發展基礎設施,使巴西經濟擺脫低迷泥潭。


  自2011年以來,巴西經濟持續低迷,2011~2020年年均GDP增長率約為-0.1%。雖然2021年實現了一定程度的經濟復蘇,但2022年很可能是巴西經濟的又一個低迷年,聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會的預測增長率為0.5%,巴西瓦加斯基金會學者的預測為0.6%,巴西央行“焦點報告”的預期增長率僅為0.3%。


  巴西政府對特許權拍賣寄予厚望?!?021~2050年基礎設施一體化計劃》認為,如果不能大規模實施投資合作伙伴計劃,2022~2025年巴西的年均GDP增長將不會超過1%;如果大規模實施這一計劃,則年均GDP增長率可提高至2%左右。這與巴西央行、國際貨幣基金組織的預期基本一致,二者均預計2023~2025年巴西GDP年均增長率為2.0%左右。


前景可期


  巴西已經獨立且發展了近200年。自獨立以來,巴西經歷了兩輪基礎設施建設高峰周期,每一輪周期歷時約半個世紀。


  第一輪是19世紀70年代至20世紀初葉的鐵路建設高峰周期。順應大宗商品需求增長,主要圍繞大宗商品出口,在政府部門的支持、參與和主導下,巴西以特許經營為主要模式大規模修建鐵路,巴西2/3的鐵路就是在此期間修建的。鐵路建設為巴西經濟社會發展發揮了巨大作用。


  第二輪是20世紀30~80年代的城市和公路建設高峰周期。這一時期是巴西實施進口替代工業化發展戰略的主要階段,擴大初級產品出口、增加外匯收入是推進進口替代工業的重要手段。20世紀50年代中后期,巴西首都從東南沿海的里約熱內盧遷至中部高原的巴西利亞,這一舉措掀起了高速公路建設和巴西內陸開發的高潮。


  20世紀90年代以來,以1994年的《特許經營法》和2004年的《公私合作關系》(PPP法)為主要標志,巴西經歷了兩輪特許經營周期。1995~2003年實施了297個特許經營項目,累計吸引私人投資約1531億美元。2004年至2016年上半年累計實施了469個基礎設施PPP項目,吸引私人投資3505億美元。


  對于絕大部分政府項目,尤其是聯邦政府的大部分交通、能源類項目,其特許經營模式的一個明顯特點是“五權分置”,即所有權、經營權、使用權、收益權、處置權分置。其中所有權和處置權屬于聯邦政府,政府授權中標方負責投資、建設和運營。


  在特許期內,運營方只享有項目資產的使用權、經營權和收益權。到期時,政府部門將收回經營權,整個項目必須完好無損地原樣交還給政府部門,由政府部門進行處置。因此,所謂“賣空自己”的情況是不存在的。相反,特許經營對巴西基礎設施建設和經濟社會發展發揮了重要作用,同時在一定程度上擴大了政府的資產規模。


  當前的這一輪特許權拍賣周期,巴西向包括中國在內的世界各國開放。近年來,中國企業在巴西的特許經營領域取得了一系列重大成就,為中巴特許經營合作奠定了堅實基礎,巴西歡迎中國企業更多參與巴方基礎設施特許經營。盡管巴西的特許經營也存在如稅收體制、營商環境、社會共識、政治共識、環境保護等方面的挑戰,巴西政府在財稅改革、融入全球價值鏈、基礎設施一體化發展等領域所做的工作和努力,仍有望掀起第三輪基礎設施建設周期。

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